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产业政策评论｜未来产业之争就是国运之争！产业观察
2月7日，美国白宫网站发布了题为《美国主导未来产业》的一项发展战略。尽管具体内容不多，但标题足够吸引人，可以说一石激起千层浪，尤其是在中美贸易摩擦的背景下，美国一方面指责中国行政干预市场，一方面又政府出面发表声明提出美国要主导未来产业。媒体纷纷惊呼“白宫推出最强工业计划……”。那么，《美国主导未来产业》究竟是一份什么样的战略，对推动我国制造业高质量发展有哪些启示，为什么说未来产业之争就是国运之争，请随产新君一起分析。
《美国主导未来产业》主要内容
《美国主导未来产业》（以下简称《未来战略》）是一项描绘美国未来产业的发展战略，涵盖了特朗普总统重点关注的四项关键技术：人工智能（AI）、先进制造业、量子信息科学和5G技术。
1、 战略本质：
第二次世界大战以来，美国营造了有益于科技创新的社会、文化和经济发展环境，吸引了来自世界各地的科技人才，形成了“令全世界羡慕的创新生态系统”，为美国占据世界科技制高点奠定了坚实的基础。
《未来战略》正是这一美国国家战略的延续，其中提及的四大产业均为特朗普总统就职以来所长期关注，核心是坚持两个主要原则：一是能够促进美国繁荣；二是能够改善国土安全。
《未来战略》本身是一个纲领性的指导文件，在此基础上美国科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy）将陆续出台具体行动计划，如2月11日发布的《加速美国在人工智能领域的领导地位》文件、2月12日发布的《为什么美国需要人工智能战略》文件等。
2、战略重点：
该项《未来战略》以产业为分类标准分为人工智能（AI）、先进制造业、量子信息科学和5G技术四个板块，在每部分对技术和应用进行了定义，并梳理了相关的政策体系和组织架构：
1）人工智能：对人工智能进行定义，并提出AI的主要应用领域包括改善诊断和治疗疾病、种植粮食、生产和交付新产品、管理财务、为美国家庭供电以及改变旅行的方式等。在政策体系方面，《美国国家安全战略》（NSS）将AI列为优先事项；在组织架构完善方面，成立人工智能特别委员会和美国工人全国委员会，分别负责加大AI领域研发力度和协调工人应对人工智能带来的变化等工作。
2）先进制造：提出了先进制造业发展的重点，包括提高生产力、生产技术优势产品、形成全新产业等。在政策体系方面，2018年10月，美国白宫发布的《先进制造业国家战略》成为先进制造业发展的纲领性文件。
3）量子科技：对量子科技进行定义，并提出主要应用方向包括半导体、GPS和核磁共振成像等。在政策体系方面，《国家量子倡议法案》和《量子科技国家战略概述》为未来发展指明方向。
4）5G：5G将成为驱动创新、带动尖端科技发展的关键。在政策体系方面，《美国频谱战略》是一项纲领性文件，另外特朗普政府还将采取开放联邦土地和商用设施、简化许可程序和采取行政行动等措施以改善网络基础设施。
3、提出机构：
《未来战略》是由美国白宫科技和政策办公室（OSTP）提出并经特朗普总统同意发布，该办公室是美国联邦政府中唯一的以科技管理为主要职责的部门，前身为罗斯福总统于1941年设立的科学研究发展办公室（OSRD）。
白宫科技和政策办公室主要负责制定美国科技发展战略，参与政府顶层重大决策，发起并协调重大研发计划，加强政府与科技界的广泛联系，向总统提供科技、能源、健康、环境等方面的政策和建议，也因此受到美国历届总统的重视，在美国创新体系中发挥着日益增强的作用。但不属于政府内阁组成部门，目前共有50名工作人员，严格意义上也不具有行政部门权限，只是拥有更多的政策建议权。
4、保障措施：
为了保障有效实施，《未来战略》提出了三项保障措施：一是投资基础设施；二是用好美国研发生态系统；三是给予研发生态系统更多授权。
由此引发的思考
全球经济形势持续低迷，世界各国纷纷认识到实体经济尤其是先进制造业对促进经济增长的重要作用。欧美日等发达国家为抢占世界经济和科技发展先机，纷纷推出国家发展战略，旨在重振本国制造业。《未来战略》能否主导和引领未来的产业方向，现在得出结论为时尚早，但却可以引发我们进一步思考：
思考1：如何看清真实的美国制造业
近年来，有不少人认为美国制造业正在衰落。判断的标准在于美国制造业占全球制造业的份额、美国制造业产值占GDP的比重，以及美国制造业创造的就业人数等。
然而，这些数字或许会误读美国制造业的全球竞争力。1950年，美国制造业占全球制造业的比重高达40%，占本国GDP的比重30%以上；而现在，美国制造业占全球的比重下降到19%，占美国GDP的比重不过13%左右，创造的就业占总就业人数的比重甚至不到10%。
在美国的产业部门中，制造业所占比重一直在所有行业里排第一，没有其他产业可以取代它在国民经济中的地位。以上数字的变化，一方面是美国产业结构变化的结果，美国服务业的崛起是制造业比重下滑的重要原因，另一个面，美国制造业在全球比重的下降也是“产业转移”的结果。在2008年之后，制造业再次跃居首位；而且，如果按照GNP而不是GDP统计，美国制造业的产值仍然是全球第一；如果看全球产业链，美国仍占据高端环节。单就苹果一家公司，其智能手机占全球智能手机利润的比重超过其他品牌的总和。
思考2：新一轮技术浪潮将加速全球产业链和供应链重塑
麦肯锡报告指出，全球产业链和供应链正在经历结构性转变，一是产品价值链的贸易密集程度越来越低，二是服务在全球产业链和供应链中发挥着越来越重要的作用，三是基于劳动力成本套利的贸易在全球价值链中正在下降，四是全球产业链的科技创新作用和知识密集程度越来越大，五是全球产业链和供应链正在实现区域性转移和跃迁。在全球产业链和供应链重塑过程中，新一轮技术浪潮和科技革命无疑起到了十分重要作用，但以品牌、知识产权及标准、全球价值整合等为主要特征的全球价值链的治理机制没有发生根本变化；也就是说，尽管产品生产和服务提供地变化了，但价值分配的规律没有根本变化。
思考3：德国VS美国，谁代表未来工业的方向
当今世界，“德国制造”与“美国科技”的竞争，某种程度上意味着两种不同制造方式的竞争。
德国代表着工匠模式，在产业链纵向升级方面做到了精益求精和极致化。早在2013年即推出了工业4.0战略，今年2月5日又发布了《国家工业战略2030》，核心内容是通过扶持十大重点领域，培养“国家工业冠军”，确保德国工业在新一轮竞争始终处于领先地位。德国未来工业制胜的秘诀，是在大力培育单项冠军、隐型冠军并提高生产效率的同时，缩短产品从“设计”到“上市”的周期，以满足更复杂和个性化的产品需求。
美国代表着价值链掌控模式，在重振制造业发展过程中更加重视产业横向升级。金融危机后美国的“再工业化”将目标仍定位在高精尖，意在促使新的技术（3D打印、传感器等技术）与清洁能源技术、医疗卫生、环境与气候变化、材料等领域全面开花。同时，美国也是“科技创新和产品创意的天堂”，涌现了谷歌、苹果等大量高科技公司。
德国VS美国，准确的说是精益制造和科技创新间的竞争。随着制造业智能化、科技化呈几何级速度发展，两种模式各具优势，但颠覆性创新将处于全球价值链的顶端。
思考4：从千亿美元公司看未来产业方向
千亿美元公司在全球任何一个行业，都是能够影响整个行业的巨头公司，而且也是一段时间未来产业方向。全球共54家千亿美元公司，其中14家千亿美元公司来自中国，制造业中的公司主要集中在生命健康、能源、汽车、ICT等领域。尽管我们不能下结论说未来的产业在哪些领域产生，但一定是与AI、下一代通信、先进计算和先进制造密切相关的。以生物医药为例，从研发到制造、应用与服务，无不与上述四项未来技术密切相关，各类技术融合深度和广度决定着产业演进的速度和高度。《未来战略》中提出重点聚焦的人工智能（AI）、先进制造业、量子信息科学和5G技术等，是着眼于未来的长远战略布局。
启示和借鉴
1、未来产业之争就是国运之争
纵观世界历史，美国在二战后依托国家创新体系，迅速构建了前沿技术与未来产业领域的发展优势，在国际竞争中处于长盛不衰的领先地位。《未来战略》出台正是美国一以贯之的国家战略的体现。
我国也充分重视对未来产业的前瞻布局。改革开放40年波澜壮阔的发展史，就是中国产业与科技不断进步、不断革新的历史。去年以来，美国挑起的贸易战，以及中兴天价罚单、福建晋华被禁、华为被禁等事件，充分体现了美国对高科技和未来产业保持垄断的惯性霸凌思维。给我们的最重要的警示是，唯有靠科技创新和未来产业来引领经济社会发展，让中国在未来的国际竞争中拥有更大的力量。因此说，对未来产业的争夺就是对国运的争夺。
2、对我国高质量发展先进制造业的启示和借鉴
《未来战略》对我国先进制造业发展具有一定启示和借鉴意义。
一是发展先进制造业，我国一时一刻也不能放松。以美国为代表的发达国家把先进制造和未来技术至于优先地位，开展前瞻部署。2019年中央经济工作会议将制造业高质量发展作为第一项任务安排部署，足以表明中央的信心和决心，下一步关键是落到实处，营造有利于制造业和实体经济的良好环境。要坚定不移走制造强国之路，加快完善国家创新体系，推动我国制造业高质量发展，不断提升在全球价值链中的话语权和影响力。
二是在国家战略实施中明晰政府意志与市场主体的关系。美国工业发展战略在实施过程中，政府边界与市场边界相对清晰，政府对市场准入、技术路线选择等行政干预较少，这一点也正是发达国家等担忧我国的产业政策及规划背后制度安排的主要原因。对于现有产业政策要彻底清理，突出功能性产业政策，同时政府在提供竞争前技术及基础设施方面要发挥更大作用，营造有利于公平竞争的环境。
三是制造强国建设必须在核心技术的自主可控和未来技术的发展引领上下大力气。充分发挥创新作为引领发展第一动力的作用，加快建立自主可控的先进制造体系是提升我国产业竞争力的关键所在。对于未来技术未来产业发展，本质上是国家间创新制度、创新体系甚至是创新文化的竞争，关键是要从理念文化、制度体制及市场运行等方面有效突破，充分释放创新创业活力。
四是必须建立和完善先进制造业政策集成体系。我国促进产业发展的政策点多、面广且互不协同，缺乏前瞻性和系统性，在政策执行中政府部门偏好审核批准、资金分配、资源配置等，必须统筹优化科研、创新、投资、金融、财税、人才、管理等措施，形成政策合力，促进我国先进制造业加快迈向中高端。
五是在发展战略制定上更多发挥智库及专家作用。无论是美国、还是德国的国家制造业发展战略，较少采用由行政主管部门完全主导的方式研究制定，大都由企业、智库、专家学者等多方参与制定的建议性和指导性文件，甚至国家重大战略。要完善专家决策咨询制度，创造更优的环境氛围，切实提高科学决策、民主决策水平。
参考资料：
[1] 美国白宫.《National Security Strategy》[Z], 2017年12月;
[2] 美国科技政策委员会.《National Strategic Plan on Advanced Manufacturing》[Z], 2018年10月；
[3] 美国科技政策委员会.《National Strategic Overview for Quantum Information Science》[Z],2018年10月；
[4] 麦肯锡.《新一波技术浪潮重塑全球价值链》[N]. 引用自前瞻网. 2019年1月；
[5] 洪榕.《为什么科创是国运之争》.引用自洪榕公众号.2010年1月；
[6] 脉搏制造.《全球制造业“再起硝烟”，美、德、中三种模式谁将引领未来？》[N]. 引用自中国工控网. 2019年2月.
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